歐盟最初將可再生能源納入共同發展戰略的決定體現在綠皮書中。整個戰略以及部署的目標在于：到2010年，將可再生能源的的消費份額提高為1995年的2倍，達12%。這一目標相當激進，卻不乏現實性因為其僅僅為政治目標，沒有法律效力。為實現這一目標，每個歐盟成員國都需要制定自身的戰略。在戰略設定中不可否認的事實是，1995年6%的可再生能源消非份額中，大型水電占了相當大的部分，而且發展得相對充分，未來的發展潛力非常有限。因此，只有擴大其他可再生能源的利用份額，才可能實現這一目標。
歐盟很快于1997年末出臺了歐洲議會白皮書(White Paper)《未來能源：再生能源》[COM(97)599，1997年11月26日通過]，確定了歐盟可再生能源發展戰略，并發布了行動綱領。在白皮書的引言部分指出，歐盟國家的能源分布不均，但是豐富的可獲得資源，尤其在經濟可行層面上的資源利用規模還非常小。
1995年，歐盟國家的能源進口依存度達到50%。如果不擴大當地資源的利用，2020年，這一數額將達到70%。充分利用各個成員國的可再生能源可以降低對能源進口的依賴，提高能源供應的安全性。另外，可再生能源的利用有助于通中小型企業的發展來創造就業機會，從而推動地區發展。
根據當時的分布式能源供應技術發展水平，生物質和小型水電、風力發電被認為是具有市場競爭力的方面。高額的初期投入被認為是可再生能源利用領域最大的展制約之一。使用傳統燃料的外部性成本—全生命周期影響—被全社會整體承擔，卻未能體現在燃料價格中。這一事實成為開發利用可再生能源的巨大障礙。
一些財政激勵手段可有效提高可再生資源的利用水平：
·靈活地降低可再生能源的投資水平；
·對第三方資助的可再生能源項目采取優惠的稅收政策；
·為可再生能源企業提供補貼；
·為購買可再生能源設備和服務的用戶提供經濟激勵；
·建立綠色基金，為私有銀行賢助的資本市場提供支持；
·建立國家基金，支持可再生能源發展；
·提供軟貸款。
對于固體生物質燃料，可選的技術方案包括：替代化石燃料或者進行混燒，燃料的進一步加工（燃料顆粒、燃料壓塊被稱為生物質顆粒燃料）和推動森林和其他廢棄物的擴大利用。這里，生物質燃料的擴大利用和歐盟關于熱電聯產戰略進行了關聯。2010年前，大約1/3的新增生物質利用將用于熱電聯產。
農業也是實現可再生能源利用的關鍵來源。可再生能源利用可以反過來促進農村和農業發展。因此，建議歐盟成員國重視農村地區的可再生能源利用：
·將生物質燃料的利用納入農村發展規劃框架；
·為創新的示范和推廣項目提供支持，例如基于太陽能、風能或者生物質能的熱電聯產項目。
從生物質能源發電的角度，生物質利用是最有前途的方面。將生物質用于熱電產的行動目標在于：在歐盟國家內，推動和支持基于生物質的分布式電站。這涉從數千瓦到數兆瓦的電站和設備，以及根據當地情況可以選擇的多種技術。行動框架中，關于生物質的目標是：生物質生產能力達到10GW，生物質供熱量從195年的38Mtoe [toe表示噸（石）油當量]達到2010年的75Mtoe。
2000年，歐盟發布了《歐洲能源供給安全戰略綠皮書》[1]（簡禰《綠皮書》）。確指出，歐盟的所有傳統能源的可獲得性非常有限，在滿足能源需求方面的貢獻：論從相對份額還是絕對供應量上都在下降。只有可再生能源具有潛在的規模供應能力。因此，為了降低能源進口，必須采用技術密集的可再生能源路線。
《綠皮書》指出，歐盟的可再生能源具有提高能源供應安全的潛力，但是只有在切實政策的支持下，可再生能源才能作為未來中長期內可以靈活支配的資源。
該報告尖銳地指出，歐盟在推廣可再生能源方面進展緩慢。歐盟自1985年以來定期設定的將可再生能源發電量翻番的目標未能實現。報告指出，雖然可再生能源發電量平均以每年3%的速度在增長，但是由于整體能源需求增長更快，目前可再生能源發電的份額尚不足6%。當然，報告也指出了過去十年中，風力發電量增長了2000%的事實。
該報告指出，針對可再生能源利用的分析表明，目前占領可再生能源發電量1／3份額的大型水電，在未來的擴展機會為0。從而得出結論，可再生能源發電量的增長將主要依賴生物質和生物質燃料的推廣利用。
在提到阻礙可再生能源利用的因素時，報告指出，這些困難主要與現有的體質有關，即，目前的經濟和社會系統建立在傳統能源（煤炭、石油、天然氣和核能）的中心式利用基礎上。經濟困難被認為是最主要的障礙，因為可再生能源的開發需要大額的初期投資。報告指出，在可再生能源達到經濟可行性之前，必須采取長期的資助手段。
報告提出了補貼原則( principle of subsidiarity)昀必要性，靈活地將中央、地區和當地的利益進行組合，為可再生能源利用打開門路。已經在成員國中采用的手段多種多樣，包括研究資助或者一定的經濟手段（低息貸款、保證準備金等），以及針對可再生能源利用和購買可再生電力的財政支持手段。
歐盟接下來出臺了一系列歐盟指令，為可再生能源發電(2001/77／EC)和交通生物質燃料(2003,/30,/EC)都制定了發展目標。指令2004/8/EC鼓勵推動熱電聯產，為生物質燃燒供熱提供了間接支持。在指令2002/91/EC中，歐盟規定，對于整個樓層面積大于lOOOm?的新建筑，成員國必須保證在開工之前，已經從技術、環境和經濟等角度考慮過采納分布式可再生能源供應系統的可行性。
成員國于2004年1月1日采納的指令2003/96／EC，為生物質燃料的發展設定了新的稅收法規。針對歐盟內部的能源產品和電力進行了稅收調整，擴展了能源產品的納稅范圍，從液體燃料擴大到固體燃料、天然氣和電力。根據新的規定，煤炭和焦炭成為收稅商品，而其他固體燃料則無需交稅，包括木材和泥炭。新的溫室氣體排放許可貿易（指令2003/87/'EC）顯示出迸一步推動生物質燃料利用的苗頭。
雖然人們對加強可再生能源利用傾注了很多關注，迄今生物質直接供熱還沒有得到特殊考慮。自2000年以來，很多人提議，參照可再生能源發電的指令文件，形成針對呵再生能源供熱（及制冷）的指令文件，但目前尚無這類文件出臺。當然，在整個歐盟以及部分成員國內，可再生能源供熱正變得更加可行，部分原因在于《京都漢定書》關于降低溫室氣體排放的要求。除了降低對能源進口的依賴，實現能源可持續發展外，延緩氣候變化成為歐盟采用可再生能源的主要驅動力。最近的分析[COM (2004) 366]指出，即使針對可再生能源發電和液體生物質燃料的目標得以實現，到2010年可再生能源的利用份額也只有10%，而不是設定的12%。當然，如果按照現有的發展趨勢，10%的份額也不一定能夠實現。
