農(nóng)民焚燒秸稈危害多多，對此政府必須進(jìn)行干預(yù)。為此，國家環(huán)保總局、農(nóng)業(yè)部、財政部、鐵道部、交通部、中國民航總局等六部門，在1999年4月12日聯(lián)合發(fā)布了《秸稈禁燒和綜合利用管理辦法》，禁止在機場、交通干線、高壓輸電線路附近和省轄市（地）級人民政府劃定的區(qū)域內(nèi)焚燒秸稈。對違規(guī)者，由當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護行政主管部門責(zé)令其立即停燒，并對直接責(zé)任人處以罰款，造成嚴(yán)重后果的，對有關(guān)責(zé)任人依法追究刑事責(zé)任。一些地方政府實行目標(biāo)管理責(zé)任制，簽訂了秸稈禁燒和綜合利用目標(biāo)責(zé)任狀，把任務(wù)落實到鄉(xiāng)、村，直至農(nóng)戶，對焚燒秸稈制止不力、造成一定影響的要就此追究鄉(xiāng)、村干部的責(zé)任，同時實行了經(jīng)濟獎罰措施，并向農(nóng)民宣傳焚燒秸稈的種種危害。政府制定“禁燒”這一制度，目的是想通過制度的實施杜絕焚燒秸稈現(xiàn)象，從而減少社會損失，維護公眾的整體利益。但從目前焚燒秸稈越來越烈的現(xiàn)象來看，顯然政策出現(xiàn)了失靈，秸稈顆粒機、秸稈壓塊機專業(yè)解決農(nóng)作物秸稈焚燒問題。
二、農(nóng)民焚燒秸稈的經(jīng)濟學(xué)分析
1．農(nóng)民焚燒秸稈的外部不經(jīng)濟性。大氣環(huán)境具有公共物品性質(zhì)，因此容易產(chǎn)生“免費搭車”現(xiàn)象，不付出成本就能得到收益，必然導(dǎo)致經(jīng)濟人對大氣環(huán)境的過度使用，最終會超過社會允許的合理程度，環(huán)境資源被破壞或污染的現(xiàn)象隨之產(chǎn)生�？梢�，環(huán)境資源的共享性是作為經(jīng)濟人的農(nóng)民焚燒秸稈的基本原因之一。農(nóng)民焚燒秸稈帶來了巨大的外部不經(jīng)濟性，即農(nóng)民采取焚燒秸稈的行動使他人付出了代價（以上指出的一些危害），而他人又不能得到補償。顯然在發(fā)生外部不經(jīng)濟時，私人成本小于社會成本，其差額導(dǎo)致環(huán)境污染程度不斷加深。把廢棄的秸稈焚燒掉，可以使農(nóng)民處理秸稈的成本外溢，又不直接承擔(dān)污染的責(zé)任，農(nóng)民焚燒秸稈具有轉(zhuǎn)嫁成本、逃避責(zé)任的經(jīng)濟動因。
2．農(nóng)民焚燒秸稈可以追求經(jīng)濟利益的最大化。農(nóng)民作為理性的經(jīng)濟人，總是力求使自己的利益最大化，在對各種處理方法進(jìn)行比較后，農(nóng)民認(rèn)為就地露天焚燒秸稈可以獲得自身利益最大化。
調(diào)查表明，在經(jīng)濟發(fā)達(dá)的地區(qū)，秸稈作為一種劣質(zhì)燃料，已被煤和煤氣所替代，失去其作為燃料的價值。隨著生產(chǎn)力的不斷發(fā)展，農(nóng)村逐步實現(xiàn)了機械化，機械耕作逐步代替了牛耕，化肥代替了堆肥，秸稈作為飼料和肥料的意義已逐漸減少。由此看來，秸稈的傳統(tǒng)利用價值已經(jīng)大大減少，成為廉價產(chǎn)品，焚燒秸稈的現(xiàn)象也就越嚴(yán)重。在這些地區(qū)，現(xiàn)有利用秸稈的方式工序多、成本高、費時費事、影響農(nóng)時，這些原因是農(nóng)民對于廢棄秸稈做出焚燒選擇的又一原因。農(nóng)民利用秸稈的成本高包括兩方面的內(nèi)容。一方面是利用現(xiàn)有的秸稈處理技術(shù)的費用成本較高，經(jīng)濟上不合算。據(jù)報道，河南省的一些農(nóng)村用機械進(jìn)行秸稈粉碎還田，每畝費用約為15元；河北、江蘇一些地區(qū)推廣的堆漚制肥方法，處理1畝秸稈的投資也要15元左右。另一方面是利用秸稈的機會成本較高，農(nóng)民投入秸稈利用中的勞動所獲得的收益較低，而將同樣的勞動投入到其它經(jīng)營活動中收益會更高，這種比較很難用統(tǒng)計數(shù)字來說明，往往是農(nóng)民根據(jù)其實踐活動得出的經(jīng)驗總結(jié)。在現(xiàn)有的經(jīng)濟技術(shù)條件下，對農(nóng)民來說，把廢棄的秸稈焚燒掉是效率最高、最經(jīng)濟合算的處理辦法，農(nóng)作物秸稈可以經(jīng)過秸稈顆粒機、秸稈壓塊機壓制成生物質(zhì)顆粒燃料，這樣做不僅做到了農(nóng)作物秸稈的綜合利用，而且還能使老百姓的收入增加，何樂而不為呢。
3．禁燒難以使外部不經(jīng)濟性內(nèi)部化。農(nóng)民焚燒秸稈“節(jié)約”了自身治理污染的私人成本，而使社會付出了社會成本，即私人成本的社會化，由焚燒秸稈所帶來的環(huán)境問題引起的社會成本要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于私人成本，這顯然不公平。解決的措施只有禁止露天焚燒，即私人成本內(nèi)部化。就全社會而言，可以較小的投入挽回較大的損失，所以政府理所當(dāng)然地提出了“禁止在機場、交通干線、高壓輸電線路附近和省轄市（地）級人民政府劃定的區(qū)域內(nèi)焚燒秸稈”的規(guī)定，這種規(guī)定可增加社會總福利，對于違反規(guī)定的要接受罰款甚至承擔(dān)刑事責(zé)任。然而農(nóng)民并不情愿地采用其它方法，因為他們認(rèn)為“就地露天焚燒”是最經(jīng)濟的。另外，由于農(nóng)村幅員遼闊，農(nóng)田分散，客觀上造成制度實施成本太高，執(zhí)行難度較大，農(nóng)民會利用規(guī)定執(zhí)行過程中的客觀困難違規(guī)操作，逃避罰款，從而達(dá)到“最經(jīng)濟”。當(dāng)然政府可以通過加大執(zhí)法力度和懲罰力度來監(jiān)管農(nóng)民焚燒秸稈的行為，但考慮到廣大農(nóng)民的現(xiàn)狀，對焚燒秸稈進(jìn)行過重的處罰并不現(xiàn)實可行。如此看來，通過簡單的“禁燒”這一制度，難以實現(xiàn)外部不經(jīng)濟性的內(nèi)部化。
三、開展秸稈綜合利用技術(shù)革新是防止農(nóng)民焚燒秸稈的最佳選擇
只有符合農(nóng)民收益最大化原則，農(nóng)民的行為才會為之而改變。要從根本上解決秸稈焚燒問題，關(guān)鍵在于如何提高秸稈的經(jīng)濟價值。目前我國利用秸稈的方式主要有還田利用、飼料化處理和氣化應(yīng)用等。
1．秸稈還田利用。實踐證明，秸稈還田能有效地增加土壤的有機質(zhì)含量，改良土壤，培肥地力，特別有利于提高土壤中的磷、鉀養(yǎng)分。由于我國人均占有耕地面積少，機械化程度低，耕地復(fù)種指數(shù)高，倒茬時間短，給秸稈還田利用帶來困難，常因翻壓量過大、土壤水分不夠、翻壓質(zhì)量不好等原因，出現(xiàn)妨礙耕作、影響幼苗生長等現(xiàn)象。由于這些限制因素和不良反應(yīng)，目前秸稈直接還田利用的推廣阻力大，從經(jīng)濟利益的角度考慮，這也是無可非議的。因此在推行秸稈還田技術(shù)時，必須考慮各地的實際條件。
2．飼料化處理。我國已把該技術(shù)列為農(nóng)業(yè)部重點推廣的10項實用技術(shù)之一。但秸稈氨化處理存在著一些問題，如氨的利用率低，造成了資源的浪費；氨化飼料的氨釋放到空氣中，會對環(huán)境造成一定的污染；成本較高，每氨化1000公斤秸稈，約需尿素40公斤；和其他加工方法相比，投入較高。
3．秸稈氣化集中供氣。從可持續(xù)發(fā)展的角度看，秸稈是可利用且潔凈的能源資源，將在未來能源結(jié)構(gòu)中起到重要的作用。事實上，將秸稈轉(zhuǎn)化為高品位能源，建設(shè)中小規(guī)模的集中供氣系統(tǒng)，不僅減少對礦物燃料的依賴，而且在技術(shù)上也日趨成熟，經(jīng)濟上也切實可行，目前已建設(shè)推廣115個示范工程。當(dāng)然在推廣過程中也出現(xiàn)了一些問題，例如投資費用、秸稈原料供應(yīng)的季節(jié)性。對于投資費用這一使推廣效果不理想的問題，政府很有必要給予經(jīng)費支持，提供啟動資金，從稅收、貸款和財政補貼方面給予支持，并開展技術(shù)培訓(xùn)。
四、環(huán)境經(jīng)濟手段
農(nóng)民露天焚燒秸稈屢禁不止的主要原因在于“禁燒”制度使農(nóng)民處理秸稈的成本上升，而制度實施成本較大。如能提高秸稈在農(nóng)民手中的價值，給農(nóng)民帶來可觀的收益，農(nóng)民就會自然而然地放棄焚燒秸稈的行為。
政府鼓勵秸稈利用新技術(shù)的開發(fā)應(yīng)用是一個好辦法。但目前政府對秸稈利用新技術(shù)的獎勵或鼓勵措施未能有效地體現(xiàn)，使得從事秸稈利用新技術(shù)的經(jīng)營者無利可圖，最終無法經(jīng)營。目前的獎勵措施主要有稅收減免、貸款優(yōu)惠、財政補貼等。根據(jù)實際情況來看，這種體現(xiàn)政府對有關(guān)單位或個人保護環(huán)境、合理利用資源活動的扶持措施還沒有完全納入法制化管理的軌道，因此，要盡早完善將資源綜合利用獎勵制度法律化。應(yīng)當(dāng)給秸稈利用新技術(shù)的生產(chǎn)者適當(dāng)?shù)难a貼以刺激其利用廢棄物的積極性。由于對秸稈進(jìn)行綜合利用，消除了外部不經(jīng)濟效應(yīng)，因此應(yīng)該給經(jīng)濟主體進(jìn)行補貼。環(huán)境經(jīng)濟手段（補貼手段）的應(yīng)用，目的在于引導(dǎo)經(jīng)濟當(dāng)事人從影響成本效益的角度對所采用的方法進(jìn)行選擇，以便最終有利于環(huán)境保護，其實質(zhì)就是建立一種能利用經(jīng)濟因素調(diào)動人們保護環(huán)境積極性的機制。當(dāng)然，確定合適的補貼率，補貼的實施過程注意避免尋租行為的危害，對這種手段能否達(dá)到最佳的經(jīng)濟效率和環(huán)境效果起著關(guān)鍵的作用。
